[OPINIÓN] ¿Por qué la economía no basta para pensar los impuestos?
Por: Jorge Atria (PhD en sociología de la Freie Universität Berlin, Alemania. Sus áreas de investigación son: desigualdad económica, élites, impuestos y redistribución, pobreza, sociología de la cultura, sociología económica)
Publicado en: CIPER
Para pensar en un sistema tributario que ayude a generar crecimiento y equidad el gobierno convocó a una comisión compuesta solo por economistas. Citando a Piketty el autor de esta columna sostiene que los impuestos son, entre muchos otros temas, demasiado importantes para dejarlos solo en sus manos. Aquí repasa investigación reciente (por ejemplo, Katharina Pistor) que muestra los problemas de mirar los impuestos sólo desde la economía: uno de ellos es que se promueve casi exclusivamente crecimiento y no equidad.
Cuando hace algunos meses el Ministerio de Hacienda creó la Comisión de Gasto Público, no sólo se preocupó de invitar de manera casi paritaria a hombres y mujeres, sino también de integrar economistas, periodistas, abogados, ingenieros y administradores públicos. Sin embargo, cuando hace algunas semanas creó la Comisión Tributaria para el Crecimiento y la Equidad, la preocupación por la paridad de género se mantuvo, mientras la invitación se cursó exclusivamente a economistas. En este texto explico porqué es una mala idea confiar en profesionales formados en una sola disciplina, en particular en economía, para esta tarea.
EL SUPUESTO: LOS IMPUESTOS SON UN ASUNTO DE ECONOMISTAS
Asumir que los economistas son quienes deberían diseñar el sistema de impuestos es un punto de partida habitual. A fin de cuentas, los impuestos son un debate donde pareciera que los números y los enfoques económicos mandan con escaso espacio para otras consideraciones. Tal aproximación es afín la comprensión de los impuestos como “un pago” por bienes y servicios o “un costo” que “afecta” a los ciudadanos y las empresas.
La idea de que los impuestos son un asunto de economistas se puede encontrar en diferentes países, pero no con la radicalidad con que se expresa en Chile. Por ejemplo, la Comisión Independiente para la Reforma de la Tributación Empresarial Internacional (ICRICT) -organización creada para repensar el impuesto a las empresas-, tiene entre sus integrantes mujeres y hombres economistas, pero también abogados, activistas tributarios y representantes de la sociedad civil en temas de género, pobreza y derechos humanos, incluyendo a una religiosa a cargo de la Secretaría General del Consulado de Iglesias de Zambia. Asimismo, la reputada comisión francesa sobre la medición del desempeño económico y el progreso social (la Comisión Stiglitz-Sen-Fitoussi), que incluye temas tributarios, se compone de hombres y mujeres economistas, psicólogos, politólogos y abogados.
La decisión de formar comisiones más diversas, parte del supuesto de que para entender asuntos tan complejos como los impuestos es conveniente considerar diferentes perspectivas y énfasis. Como plantea Thomas Piketty, uno de los economistas más prolíficos en el estudio de las desigualdades y la tributación en las últimas décadas, las disparidades de recursos, pero también los dilemas asociados al capital, la deuda, la inflación y los impuestos “son demasiado importantes para dejarlos en manos de un pequeño grupo de economistas”.
Segundo, el análisis económico dominante ha tenido un rol protagónico en la producción de políticas insuficientes para distribuir la prosperidad, para garantizar mercados competitivos y en suma para jugar en favor de las mayorías. Esto ha llamado al reconocimiento de que es necesario superar la insularidad y abrirse a otras disciplinas que cuentan con otros modelos analíticos para entender la diversidad de racionalidades e intencionalidades humanas, las disposiciones cívicas y la cooperación social, entre otros temas.
PROBLEMAS DEL MONOPOLIO DEL CONOCIMIENTO ECONÓMICO
Varias investigaciones han estudiado los efectos de que la toma de decisiones sobre impuestos quede sólo a cargo de la economía. Para ejemplificar presento cuatro aprendizajes.
Primero, hay una enorme distancia entre el diseño económico de la política tributaria y su implementación. Obviamente, la implementación de cualquier política depende de muchos factores. Lo que muestra la investigación sobre impuestos es que un aspecto clave es la legislación. El derecho tiene un rol en la creación, codificación y preservación del capital (ver libro de Ketharina Pistor) dándole formas legales específicas a los activos, intermediando entre las leyes de cada país y diseñando creativas estrategias de conveniencia que responden a las intenciones de los (grandes) contribuyentes. El análisis jurídico de los impuestos es en este sentido necesario para entender y enfrentar la pérdida de recaudación, el desplazamiento de recursos entre países y el debilitamiento de la progresividad que afecta a los sistemas tributarios en el mundo.
Segundo, diversos estudios alertan sobre la necesidad de prestar más atención al consentimiento de las personas con respecto al pago de impuestos. Como comentan Graetz y Wilde, el análisis económico tiene la debilidad de “dar por hechas las respuestas de los actores a preguntas no económicas sobre legitimidad y autoridad política, derechos de los individuos y el poder del estado”. Estos aspectos son cruciales para entender por qué obedecemos (o no) las reglas que organizan nuestra sociedad, en la medida que la obediencia no se sostiene sólo sobre amenazas del uso de la fuerza. Como ciudadanas y ciudadanos estamos mucho más dispuestos a cumplir con ciertas obligaciones de lo que se cree; esto explica que en realidad mucha menos gente evada de la que debería si se considera el riesgo de ser descubierto. En este sentido, para que un sistema tributario sea verdaderamente efectivo se debe analizar, primero, cuánto consentimiento obtiene de la ciudadanía, y segundo, cómo mejorar la fiscalización allí donde no hay consentimiento.
Tercero, una parte importante de la investigación económica sobre impuestos se ha producido partiendo del supuesto de una única racionalidad de los agentes a la cual se debe responder con incentivos para enfrentar la evasión. Es decir, que todas las personas quieren evadir y que bajar la evasión por tanto depende de la fuerza de la sanción y de la probabilidad de ser detectado. Muchos estudios han cuestionado este punto de partida: no todos los contribuyentes quieren evadir -muchos quieren genuinamente contribuir- y los incentivos y amenazas de sanción pueden incluso aumentar la disposición a evadir. Es importante, por lo tanto, incluir en la planificación de la política tributaria conocimientos que consideren las diferentes motivaciones de quienes evaden para complementar los modelos económicos.
Cuarto, y sobre todo en un mundo en que las desigualdades constituyen un rasgo distintivo, activando ingentes brechas de influencia y voz política, el análisis económico parece limitado si está desprovisto de economía política, en particular de aquella preocupada por el poder. Entender las disputas de intereses y los distintos valores y creencias sobre los impuestos no sólo ayuda a comprender los avances y límites de las reformas tributarias, sino también las condiciones que especifican el pacto fiscal de un país a lo largo de la historia, y que han dado al estado mayor o menor eficacia para hacer tributar a distintos actores y grupos.
MEJORANDO LA POLÍTICA TRIBUTARIA HACIA EL FUTURO
La política tributaria chilena de las últimas décadas, concebida fundamentalmente desde el análisis económico, ha promovido casi exclusivamente el crecimiento y no la equidad. Resaltando objetivos de ahorro, emprendimiento y reinversión se han priorizado las virtudes de la eficiencia, la neutralidad y la no distorsión de las actividades privadas, reproduciendo para esto una estructura regresiva con amplias exenciones que erosionan la base del impuesto a la renta y llevan a que las tasas efectivas de los más ricos se parezcan bastante a las de los más pobres. Aunque los resultados de esas medidas son discutibles en términos de eficiencia y de aumento del emprendimiento y reinversión, involucrando costos de complejidad y riesgos de evasión, la inefectividad del sistema tributario en materia de equidad ha sido clara: la concentración de ingresos es muy alta, las rentas del trabajo reciben un trato inequitativo respecto de las rentas del capital, y la redistribución estatal sigue siendo insuficiente. El sistema tributario además contradice las preferencias de la ciudadanía: un rol fiscal más activo para enfrentar la desigualdad es una opinión muy mayoritaria en Chile.
Desde ese punto de partida, mantener los impuestos como un asunto exclusivo de economistas impide incorporar propiamente el análisis jurídico para pensar los cambios hacia el futuro. Este análisis permitiría considerar los reales riesgos para Chile de las estrategias internacionales de evasión y elusión, las reformas que son posibles a una ley a menudo criticada por compleja y ambigua y las herramientas y atribuciones que debería tener el SII, que hoy tiene un rol medular en la fiscalización y en la emisión de oficios para clarificar la posición de la autoridad frente a distintos casos.
La exclusividad económica arriesga también que las estrategias para mejorar la fiscalización no enfrenten la percepción de injusticia en la carga tributaria y en el trato que dejan ver las encuestas y el debate público en medios. Los chilenos opinan mayoritariamente que la elite económica paga pocos impuestos. Pero además las condonaciones de multas e intereses y el uso indebido de boletas sugieren que las formas de fiscalizar son distintas. La elite económica, por su parte, tiene otros repertorios -criticando el desempeño del estado y la falta de beneficios en retorno por pagar impuestos- que deben ser analizados para mejorar el cumplimiento y la comprensión del profundo daño que producen la evasión y elusión.
Lo anterior remarca la prioridad de otro aspecto que suele tener poca cabida en el análisis económico, cual es la educación tributaria y fiscal. Repensar el crecimiento y la equidad tributaria implica poner en el centro del debate el sentido social y político de pagar impuestos para la construcción de una arquitectura de cooperación. También es crítico para una ciudadanía que, mejor identificada como consumidora que como contribuyente, tiene baja conciencia de sus aportes al financiamiento del estado. Baste mencionar que 28% de los chilenos señala no pagar ningún impuesto y 34% de los chilenos no recuerda ningún impuesto que paga, ni siquiera el IVA.
Finalmente, y atendiendo a los logros y fracasos de las reformas tributarias de las últimas décadas, es difícil pensar que desde un análisis exclusivamente económico se puedan balancear adecuadamente los intereses y sensibilidades que generan los impuestos en Chile. Esto plantea el desafío de pensar verdaderamente el crecimiento y la equidad recalibrando las ideas sobre los impuestos a partir de la realidad social actual y las preferencias sociales de los contribuyentes. Si bien, se dirá, el diseño del sistema tributario está lleno de restricciones que deben respetarse para no dañar la vida económica, considerar en igualdad de condiciones visiones más diversas y cercanas a la ciudadanía y la sociedad civil es necesario para no dañar la vida social.
Vivimos una época en que prevalece un sistema económico y político que juega contra los intereses de las mayorías, poniendo en jaque seriamente las aspiraciones de bienestar para quienes tienen menos. En este contexto, desafiar el supuesto de que los impuestos son sólo un tema de economistas, integrando ideas, sensibilidades y experiencias que respondan mejor a su complejidad y consideren más las preferencias ciudadanas es un paso ineludible para pensar su aporte para el crecimiento y la igualdad.