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[OPINIÓN] Justicia social es también justicia tributaria

Por: Mila Ríos

¿Por qué una nueva Constitución Política para Chile?

La democracia en Chile ha estado tensionada, es una de las hipótesis que más han rondado desde el estallido social. Para adherir o no a esta idea es útil tener a la vista el informe que Latinobarómetro presentó especialmente para Chile en 2020[1]. Este informe, si bien es sintético en extensión, es categórico en las conclusiones a las que llega:  desde hace varios años, muchos índices decrecieron sostenidamente. Estos índices se relacionan con la percepción de la ciudadanía hacia aspectos tan fundamentales como confianza en las instituciones, esperanza de un futuro mejor y adhesión a la democracia. De acuerdo con el citado informe, la caída histórica de estos índices constituyó la antesala de lo ocurrido el 18 de octubre 2019. El informe señala: …” Los datos son elocuentes. Desde el cambio valórico y el desplome de las religiones, hasta la profunda percepción de injusticia. Los chilenos creen que las empresas tienen más poder que el gobierno y que los gobiernos gobiernan para los intereses de unos pocos. No sienten que hay igualdad ante la ley y faltan garantías para derechos esenciales como la salud y la educación. Se desploman en la última década también la imagen de la autoridad y del gobierno junto con la evaluación de los gobiernos”

Pese a la baja generalizada de las variables históricas relativas a la calidad de la democracia, contra intuitivamente, un dato que se muestra al alza es “apoyo a la democracia”, el cual pasa de un 54% en 2016 a un 61% en 2020. Este apoyo es muy coherente con lo que sucedió posterior al plebiscito con una victoria arrolladora de la opción Apruebo (78%). Lo anterior, puede llevar a la hipótesis de que en Chile las personas no sólo quieren cambios porque consideran importante la democracia, sino que, en su amplia mayoría, lo demandan en la expresión institucional de más alta jerarquía, cual es la Constitución Política de un país. Una constitución no sólo busca cambiar las reglas del sistema democrático, sino que se preocupa de aspectos también sustantivos, como la calidad de las instituciones políticas. Repensar las instituciones de una república no puede eludir la discusión de conceptos más profundos, como el de la justicia que dichas instituciones encierran y defienden. El sistema tributario que adopta un país puede ser especialmente sensible a la percepción de justicia de sus ciudadanos, ya que, por un lado, subyace la idea de que todos deben contribuir a la mantención del aparato estatal, pero por otro, se entiende que la carga tributaria debe ser distribuida de acuerdo con las posibilidades reales de las personas que conforman esa sociedad. Sin embargo, es posible que los Estados modernos descansen en estructuras tributarias desequilibradas, que más que inspirarse en un principio de justicia, hayan privilegiado efectividad y eficacia para recaudar tributos y como consecuencia de ello, la generación de un sentimiento de injusticia respecto a la carga tributaria. De allí la importancia de revisar, a la luz de un proceso constituyente, cuales serán los principios inspiradores de un nuevo sistema tributario.

Justicia ¿Condición necesaria?

Una de las explicaciones más populares del por qué del malestar social se relaciona con un “sentimiento de injusticia”. Entonces y en contraposición, tiene sentido pensar en Justicia, aún cuando este concepto se mueve en un ámbito normativo, se suele diluir en un uso desprolijo y en declaraciones políticas vagas, o bien, se desarrolla en discusiones demasiado teóricas que lo vuelven lejano e inteligible. Por lo anterior, resulta relevante citar a John Rawls, filósofo político que idea una teoría de la Justicia[2], la cual intenta-aún con muchos detractores-proponer una teoría que configure criterios legítimos para definir justicia en un contexto determinado. Asimismo, señala cómo alcanzar ciertos grados de igualdad entre seres humanos.

A Rawls algunos autores lo ubican como un promotor de un Estado liberal-socialdemócrata, o liberal igualitario donde el Estado asume una función activa de preocupación por las necesidades de la sociedad (Vidal, 2009)[3]. En este sentido, un Estado que respeta las libertades individuales, debe contar en su base con un régimen legítimo (principio de legitimidad), esto es, aquel cuyas instituciones políticas y sociales resultan justificables para todos los ciudadanos-todos y cada uno de ellos-porque van dirigidas a su razón, tanto la teórica como la práctica (Freeman, 2018).[4] Rawls reconoce como un valor fundamental la justicia y la concibe como una virtud sin la cual no se pueden concebir las instituciones sociales; tal es así, que considera que en caso de no serlo deben atenerse a ser reformadas o invalidadas (Rawls, 1995)[5]. Si consideramos esto, más los datos que venían alertando a la Corporación Latinobarómetro, podríamos imaginar que, para Rawls, una nueva Constitución Política escrita en clave de Justicia Social, es condición necesaria para que las instituciones en Chile cuenten con la legitimidad necesaria para seguir operando.

Justicia en los tributos, el rol que nunca se le ha exigido.

Históricamente, en Chile se ha mirado y planteado a la política tributaria desde una lógica económica; ésta ha sido concebida para promover casi exclusivamente el crecimiento y no la equidad[6]. Por otro lado, y en un papel menos promocionado, los tributos han cumplido el rol de modelar la capacidad estatal (Soifer, 2006)[7]. Entendiendo el concepto de Capacidad Estatal como la capacidad del Estado para ejercer autoridad de manera efectiva e implementar políticas en todo su territorio nacional, distinguiendo tres dimensiones constituyentes y necesarias: seguridad, extracción (tributos principalmente) y administración de servicios- Ambos roles, crecimiento y formación de capacidad estatal, sin duda se entremezclan y confunden para la mayoría de los ciudadanos. Sin embargo, es especialmente sensible que la capacidad estatal se consolide sin tener, en la base, criterios de justicia que la legitimen y validen. Para ilustrar lo anterior, cabe mencionar dos aspectos esenciales:

El primer ejemplo, ocurre durante los años `80s y en plena dictadura militar, donde los niveles de pobreza alcanzaban a más del 45% de la población, la gran mayoría de los chilenos consumía televisión abierta y local como forma de esparcimiento y diversión. En uno de los programas más masivos de aquella época “Sábados Gigantes” se desarrolló una estrategia para mejorar la recaudación del IVA, el impuesto que afecta en mayor medida a las personas que destinan más en consumo. Es decir, un impuesto por definición regresivo. La estrategia consistió en un concurso llamado “La tomboleta” y era ampliamente difundido en los comerciales de televisión; el jingle promocional versaba así: “compre lo que compre, pida su boleta y cuando tenga treinta…gane con la tomboleta”. Es decir, un mecanismo para mejorar la recaudación del IVA a través de un concurso donde las personas juntaban físicamente 30 boletas de cualquier comercio para enviarlas por correo al concurso. Entre todos los sobres que llegaban, se sorteaba quién asistiría personalmente al programa de televisión a concursar por una casa.

Sin embargo, es un impuesto regresivo debido, principalmente, a dos razones; la primera es que grava en un mismo porcentaje (en Chile 19%) a personas que difieren en sus ingresos; la segunda, es que las personas que poseen ingresos más altos tienen mayor opción de destinar ingresos al ahorro y, por ende, las personas con menor ingreso son quienes se llevan la mayor carga de este tipo de impuestos al destinar todos sus ingresos a consumo. A este respecto, cabe mencionar que, en nuestro país, el impuesto al consumo representa el 53,3% de los ingresos tributarios totales, siendo Chile el único país en la OCDE que supera el umbral del 50%, cifra que contrasta con el 32% que exhiben en promedio los países que conforman la OCDE[8].

Un segundo ejemplo se relaciona dato histórico ya no centrado en el impuesto al consumo, si no que en los impuestos dirigidos a las empresas, y refiere a la segunda reforma impositiva realizada en dictadura -año 1984- que profundizaría una estructura tributaria diseñada para fomentar la productividad, luego de las modificaciones introducidas en 1974.[9] En esta segunda etapa, se propuso estimular el desarrollo de las empresas, dándole a socios y dueños la posibilidad de no pagar impuestos en la medida que no retiraran utilidades de la sociedad. De este modo, aquellas utilidades no quedarían gravadas con el impuesto a las personas y solo tributarían como primera categoría, entonces un 10%. Es en este periodo que se diseña el FUT (Fondo de Utilidades Tributarias) además de otros dispositivos con similares propósitos, como los impuestos-créditos, la reducción de la base imponible a las personas y beneficios tributarios a la reinversión en el mercado de capitales[10].

En consideración de estos elementos, aun cuando no son la totalidad de los dispositivos que conforman la estructura tributaria de Chile, podemos indicar:

1. El mayor porcentaje de recaudación tributaria proviene del IVA
2. El IVA afecta más a las personas con menos ingresos.
3. Chile, dentro de la OCDE, es el país que posee mayor dependencia de los impuestos que gravan consumo (IVA), característica que poseen los países emergentes.
4. La estructura jurídica que grava a las empresas fue concebida para estimular la actividad económica y no para procurar la obtención de recursos destinados a financiar la actividad estatal. Aun cuando esta estructura ha variado, existen condiciones estructurales que persisten hasta el día de hoy.

Vale la pena citar aquí y volviendo al informe Latinobarómetro: “En una escala de 1 a 10 donde uno es completamente inaceptable y 10 es completamente aceptable, los chilenos se sitúan en el 2,32 . En otras palabras, no existe nada de tolerancia con la desigualdad. Esta es otra de las explicaciones de la crisis social, la sociedad chilena fue construyendo esta intolerancia contra la desigualdad a lo largo de los años en la medida que veía que esta no se desmantelaba, mientras algunos alcanzaban la clase media el resto se quedaba atrás”.

El sentimiento de desigualdad se concentra principalmente en salud, jubilación, educación, pero también en la percepción de cómo los impuestos son distribuidos. En el Informe “Estudio COES de la elite cultural, económica y política en Chile” (2021) si bien pone el énfasis en la distancia que existe entre la ciudadanía y las elites, en materia de impuestos se observa que estas diferencias son estrechas. Así, por ejemplo, el 77% de la ciudadanía cree que la gente más rica paga pocos impuestos, mientras la categoría “promedio elites” cree que el 72% de la gente más rica paga pocos impuestos. Es decir, específicamente a este respecto, tanto las elites, como la ciudadanía común, cree que los más ricos pagan muy pocos impuestos. Es una desigualdad en la cual existe consenso.

Así como Rawls reconoce como un valor fundamental la justicia y la concibe como una virtud sin la cual no se pueden concebir las instituciones sociales, el proceso de discusión para la redacción de una nueva Constitución Política para Chile debería abrir posibilidades para abordar el principio de justicia tributaria que permita el desarrollo de estos preceptos en los diferentes cuerpos legales que articulan el sistema tributario en Chile.

[1] Puede leer el informe completo en https://www.latinobarometro.org/lat.jsp

[2] En términos muy sencillos, la teoría de la justicia reconoce al ser humano como ser racional y centra su propuesta en postular una posición original e imaginaria en la que los individuos se encuentran bajo un velo de ignorancia que les impide decidir de manera egoísta y discriminatoria del prójimo.

[3] Vidal Molina, Paula Francisca. (2009). La teoría de la justicia social en Rawls: ¿Suficiente para enfrentar las consecuencias del capitalismo?. Polis (Santiago), 8(23), 225-246. Recuperado en 28 de enero de 2021, de https://scielo.conicyt.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-65682009000200011&lng=es&tlng=es.

[4] Freeman, Samuel (2018) John Rawls; Lecciones sobre historia de la filosofía política. Ediciones Culturales Paidos México, paginas 41-42.

[5] Rawls, John (1995); Teoría de la Justicia. Fondo de Cultura Económica. Madrid. España.

[6] https://www.ciperchile.cl/2020/11/24/por-que-la-economia-no-basta-para-pensar-los-impuestos/

[7] Soifer, Hillel. 2006. “Authority Over Distance: Institutions and Long-run Variation in Latin American State Development”. In Government Department: Harvard University.

[8] https://www.latercera.com/pulso/noticia/chile-es-el-pais-de-la-ocde-donde-los-impuestos-al-consumo-son-los-que-mas-pesan-en-el-total-de-ingresos-tributarios/VQDRKRI3XJFIJKRSLIGR57D5IU/

[9] Decreto Ley Nº 830/31.12.1974 que crea el Código Tributario, Decreto Ley Nº 825/31.12.1974 que crea la Ley del Impuestos a las Ventas y Servicios; y Decreto Ley Nº 824/31.12.1974 que establece la Ley de Impuesto a la Renta, entre sus principales pilares.

[10] http://www.estudiosnuevaeconomia.cl/wp-content/uploads/2017/12/art1-vol2-n2.pdf