Conceptos: Cumplimiento Tributario y Gasto Tributario.
El cumplimiento tributario se relaciona directamente con el grado de distancia entre lo que el Estado debe recaudar potencialmente a través de sus impuestos, versus lo que efectivamente consigue, cuya brecha se traduciría en que los contribuyentes pagan menos impuestos de lo que deberían. El incumplimiento tributario se ve influenciado por diversos aspectos, entre ellos las normas sociales, su grado de identificación e internacionalización (Wenzel, 2004), así como también las percepciones de justicia o injusticia que cada ciudadano tiene del pago de impuestos. El incumplimiento tributario se lleva a cabo a través de la subdeclaración involuntaria, la evasión y la elusión tributaria (Jorratt, 2013).
Dejando de lado la subdeclaración involuntaria, la elusión y la evasión de impuestos pueden ser diferenciadas en la medida que una refiere a una vulneración explícita de la ley, en tanto que la otra remite al conjunto de estrategias que, al amparo de la ley, reducen la carga tributaria que corresponde, o bien hacen uso de los mecanismos que el diseño tributario ofrece con fines distintos a los concebidos por la legislación.
Considerar la distinción entre evasión y elusión permite ampliar el marco de análisis de los problemas de incumplimiento tributario, enfatizando la necesidad de observar no solo el proceso de producción de la ley y la forma en que ella es administrada y fiscalizada, sino también las maneras en que ella es interpretada y usada. De esta forma, «[las] respuestas a la ley no son solo cosa de infringirla (crimen) y obedecerla (cumplimiento). Es también posible usar técnicas legales para lograr el incumplimiento con la intención de la ley sin violar técnicamente su contenido. La ley no es quebrantada pero es, sin embargo, enteramente inefectiva en conseguir sus objetivos. A pesar de la legislación, a pesar de la fiscalización, la ley deviene algo meramente simbólico» (McBarnet, 1988:114). Una concepción amplia de incumplimiento, por último, plantea interrogantes sobre el sistema de tolerancia y sanciones que los delitos tributarios reciben, en la medida en que su visibilidad es menor y quienes los cometen pueden ser sujetos de un trato preferencial (Beckert, 2011).
El gasto tributario refiere a la renuncia por parte del Estado a una parte o a toda la recaudación que le corresponde obtener de determinados contribuyentes o actividades, otorgando al sistema tributario un rol semejante al del gasto público, en este caso para promover ciertos objetivos de política económica, como el incentivo del ahorro, el estímulo del empleo o la protección de la industria nacional. Esto es realizado a través de exenciones, deducciones, créditos para rebajar un monto de los impuestos, tasas reducidas o diferimientos para postergar el pago de un impuesto.
Según Jorratt (2013:44-46), junto a las ventajas que los gastos tributarios tienen (incentivar la participación del sector privado, promover la toma de decisiones privadas, o reducir la necesidad de supervisión estatal de los gastos directos equivalentes), también existen desventajas y riesgos, entre los que destacan: (i) son regresivos (al beneficiar a quienes pagan impuestos, afectan la progresividad del sistema, pues quienes no tributan no se benefician con ello); (ii) crean ganancias inesperadas (pues en muchos casos puede que las personas tomen una decisión o realicen una determinada acción sin tener ese incentivo); (iii) son difíciles de administrar y controlar; (iv) distorsionan las decisiones de los mercados (al favorecer a sectores específicos de la economía)6; (v) suelen crear inequidad horizontal (al incentivar un determinado gasto o consumo, se beneficia solo a algunas personas, pues no todos tienen las mismas preferencias o necesidades); y (vi) estimulan la evasión y elusión (al hacer más compleja la estructura tributaria).
El uso del gasto tributario puede estar siempre sujeto a discusiones y controversias; en la medida que ofrece la alternativa de cortar y no subir impuestos a determinadas actividades o grupos de la sociedad, es posible su utilización con fines de conveniencia política por gobiernos de distintas sensibilidades ideológicas, operando en algunos países como una suerte de «Estado de Bienestar escondido», incidiendo significativamente en la forma en que se distribuyen recursos públicos, generando muchas veces asignaciones regresivas o beneficios no correspondidos con las prioridades sociales de un país (Howard, 2009).
Para más detalles sobre esta panorámica general sobre los sistemas tributarios y en particular el chileno, puede observarse el texto introductorio de Jorge Atria a Tributación en Sociedad: “Impuestos y Sociedad: conceptos, dilemas y tensiones” (pp. 11-24).