Conceptos: Las características principales de los sistemas tributarios modernos
Desde la Antigüedad, los impuestos representan una dimensión significativa para la interpretación de las sociedades, en la medida que evidencian algunos rasgos de la cultura de cada época. Así, por ejemplo, antiguamente el impuesto y la ofrenda fueron durante milenios dos expresiones de un mismo fenómeno, «a saber, contribuciones o tributos que eran ofrecidos a una divinidad, a un templo, al sacerdote o al Soberano. Ambos, Ofrenda e Impuesto, son figuras ancestrales de la cultura y civilización humana» (Häuser, 1992:13). Los impuestos permiten, en este sentido, aproximarse a hechos sociales fundamentales de distintos momentos de la historia, tales como el financiamiento de guerras, el desarrollo de las religiones, la creación de la burocracia moderna, o la configuración de distintos tipos de Estado.
El cómo la tributación es definida, consiguientemente, ha sido cambiante y controversial. En una aproximación reciente, Martin, Mehrotra y Prasad refieren a ella como «la obligación de contribuir al Estado con dinero o bienes a cambio de nada en particular» (2009:3); es decir, aunque los impuestos muchas veces están concebidos para fines específicos, y el pago de ellos contiene la promesa implícita del gasto en bienes comunes de provecho para la ciudadanía, ello no implica entenderlos como un intercambio directo por un servicio. Es esto lo que permite asumir que quien no paga un impuesto está incumpliendo una obligación, lo que de lo contrario –si la tributación solo es entendida como un pago a cambio de un bien o servicio– diluye las responsabilidades y confunde los análisis sobre el comportamiento de los contribuyentes con el de la calidad del gasto público. Una definición como esta permite, asimismo, abrir el campo de los impuestos a interrogantes menos consideradas en las discusiones cotidianas, aquellas que observan la tributación en tanto fenómeno social, inserto en un contexto particular, atravesado por características políticas, culturales y económicas, y por ende relacionado con las formas de organización de cada sociedad.
La tributación moderna puede ser comprendida a partir del ejercicio de dos grandes funciones: en primer lugar, determinar cuántos de los recursos que hay en una sociedad se ponen a disposición del Estado –para financiar gastos en conformidad con algún procedimiento de decisión colectiva–, y cuántos permanecen bajo el control de las personas; y en segundo lugar, contribuir de modo fundamental a establecer cómo el producto social es distribuido entre los diferentes individuos, ya sea en forma de propiedad privada, o de beneficios de provisión pública (Murphy & Nagel, 2002).
La idea de que los sistemas impositivos no constituyen solamente un pago al Estado por obtener servicios no es una idea nueva; ya a comienzos del siglo XX, en la mayoría de los países desarrollados –de distintas sensibilidades políticas– se desplegaba una transformación sustancial en la forma de concebir los impuestos, transitando desde una concepción del «impuesto-intercambio» a una que añade la premisa del «impuesto-solidaridad», revolucionando la cuestión fiscal y otorgando relevancia a la redistribución entre grupos sociales (Rosanvallon, 2012). De alguna manera, este cambio de concepción sostiene las visiones actuales que atribuyen a los impuestos una función más allá de la recaudación, entendiéndolos como «un poderoso instrumento para impulsar el desarrollo» (BID, 2013:XXVIII). En este sentido, la preocupación por los impuestos no puede reducirse únicamente al cálculo económico adecuado para el financiamiento público, sino que también debe incorporar un conjunto de reflexiones sobre cómo los mismos facilitan (u obstruyen) un adecuado reparto de deberes y beneficios que procure el trato equitativo de todos los ciudadanos, el bienestar colectivo y la convivencia social.
La capacidad redistributiva de un sistema tributario está determinada por la progresividad o regresividad de cada impuesto, por la estructura tributaria (el peso que tiene cada tributo en el total de dinero recaudado) y el grado en que se cumple con el pago de esos impuestos (Rossignolo & Gómez Sabaini, 2011).
El principio de progresividad se origina hace varios siglos, adquiriendo especial relevancia en el contexto de la Revolución francesa. En la Convención de 1791 esto se expresa a partir de la idea de que «Los ciudadanos cuyas rentas no excedan lo necesario de su subsistencia(…)deben ser dispensados de contribuir a los gastos públicos. Los otros deben soportarlos progresivamente según la magnitud de su fortuna», limitando con ello el derecho de propiedad, al establecer y desarrollar un impuesto a la renta, a los patrimonios y a las herencias. Esto recién logra ser implementado poco más de un siglo después, como fórmula para desplegar una tributación redistributiva, asociándose a la idea de justicia fiscal y a los objetivos de solidaridad e igualdad social en tanto propósitos que debían ser impulsados por el Estado.
En la actualidad, los criterios de progresividad usualmente más aceptados para evaluar la idea de justicia fiscal –o equidad impositiva– son los de equidad vertical y equidad horizontal. En el primer caso, se busca el «trato adecuadamente desigual a quienes se encuentran en circunstancias distintas», mientras que en el segundo caso, se persigue el «trato igual a quienes se hallen en igualdad de circunstancias» (CEPAL, 2009:14). Desde luego, poner en práctica estos principios
incluye un conjunto de dificultades, tales como definir adecuadamente cómo entender un trato igual, cómo diferenciar las circunstancias en que se encuentra un contribuyente, y también cómo poner en práctica un diseño tributario de este tipo, de modo que el objetivo de equidad impositiva realmente se cumpla, y no termine en vez de ello facilitando acciones de evasión o elusión que lo hagan impracticable, perdiendo el diseño inicial todo su sentido.
Para más detalles sobre esta panorámica general sobre los sistemas tributarios y en particular el chileno, puede observarse el texto introductorio de Jorge Atria a Tributación en Sociedad: “Impuestos y Sociedad: conceptos, dilemas y tensiones” (pp. 11-24).